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第940章

大秦帝国-第940章

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  帝国新官制的总体风貌,完全体现了李斯对始皇帝阐述的总纲:以郡县一治为根基,以集权求治为宗旨,以施政治民为侧重,以治权集于中央为轴心。在此明白无误的总纲之下,帝国新官制从上到下建立了一个完整的施政体系。这一施政体系分为四级系统,层层辖制,从皇帝宫殿直到村畴乡野,一体纳入治道。 
  其一,中央决策系统:皇帝系统。 
  在帝国开创的官制中,所谓皇帝最高权力,不是仅仅由皇帝一个人来实施,而是由围绕皇帝建立起来的一个政务系统来完成。帝国新官制中的皇帝系统包括:皇帝本人,郎中令(九卿之一,总领宫殿、谏官、谒者各署,掌一应宫殿并皇帝护卫事,几类后世之元首办公厅),尚书丞(直接为皇帝执掌图书典籍及秘记奏章事,几类后世之秘书处),奉常(九卿之一,总领太庙、太祝、太史、太宰、太卜等署,总掌意识形态事),卫尉(九卿之一,设卫令、公车司马等署,总掌皇城屯兵),太仆(九卿之一,以原中车府令为基础扩大,设两丞,总掌皇室车马交通事),宗正(九卿之一,以原驷车庶长署扩大而设,总掌皇族事务),将作少府(掌皇室工程,设左右前后中五校令,管辖工徒),大内(掌皇室府库并地方朝贡),太子太傅(以原太子傅扩大而设,掌太子并皇族子弟教习)。也就是说,皇帝总领九大机构,行使国家最高决策权力。在这九大机构中,主要的辅助决策机构是郎中令、尚书丞、奉常、宗正、太子太傅五大机构,其余四大机构为皇室事务机构。 
  其二,中央政务系统:以丞相为轴心的三公九卿系统。 
  三公是:丞相、太尉、御史大夫。三公称谓,来自周室官制,为太师、太傅、太保,为远古官制中地位最为尊崇的三人。春秋战国之世,三公之实不在,三公之说犹存,多为对地位尊崇的权臣的一种敬意说法。帝国官制明确以丞相、太尉、御史大夫为三公,便是确立了这三个机构的政务轴心地位,与周代三公的“协理阴阳”之类的虚事有本质的不同。帝国三公,各为一个系统—— 
  丞相综合系统:开府总领国政,设左右丞相,亦称相国,多有下属事务官署。 
  太尉兵政系统:开府总领涉军政务,以老秦国尉府扩大而设。 
  御史大夫监察系统:开府,监察百官并天下郡县,以原御史署及原国正监扩大而设。 
  三公之下为九卿。九卿者,分别执掌九大领域之施政系统也。之所以将九卿置于三公之下,其实际作用在于明确层级权力:九卿在三公(主要在丞相)领导之下施政,以保不政出多门。九卿之中,五卿隶属皇帝系统,四卿隶属三公系统。三公之四卿为:廷尉(执法机构,设左监、右监、狱正三署,侧重受命于御史大夫府),治粟内史(以原大田令府扩大而设,掌经济民生诸事,隶属丞相系统),典客(以原行人署、属邦署合并扩大,掌邦交并边陲部族事务,隶属丞相府),少府(以原关市、邦司空等署合并扩大而设,掌国家赋税,设六丞,隶属丞相府)。 
  九卿之外,帝国尚有若干散官机构,或归皇帝系统,或归三公系统。中央主要散官机构是:客卿(才士之虚职,可与闻国事,多为试用,皇帝系统任命,任事归丞相系统),博士学宫(以博士仆射为主官,设博士七十余人,掌典教礼仪博通古今,备咨询国政,皇帝系统任命,任事亦主要隶属皇帝系统),中尉(掌京师治安,设两丞,辖斥候、司马、千人三署,隶属太尉系统),内史(掌京师政务,列中央官吏,隶属丞相系统)。 
  其三,郡县施政系统:郡守县令为轴心的地方系统。 
  郡官主要是:郡守(一郡主官,总掌政事,后世称太守),郡丞(辅助郡守掌事,郡守之副),郡尉(一郡武官,掌守军并治安事),监御史(中央之御史大夫派进各郡的监察郡政之官员,后世改称刺史),郡法官(掌律法典籍并律法答问,备官员民众咨询),郡卒史(掌郡文书事,辖书吏十人),主簿(掌一郡财政赋税,或兼领文书事),断狱都尉(掌一郡司法,受中央廷尉府与郡守双重管辖),牧师令(边疆郡设置,掌畜牧,属吏六人),长史(边疆郡设置,爵同郡丞,掌兵马)。 
  县官主要是:县令(一县主官,总掌政事)、县丞、县尉、县法官、狱椽等,职司与郡同名官一致。除此之外,县府有若干办事吏:道啬夫(掌官道修筑及维护),仓啬夫(掌禾仓,并按民户收粮),田啬夫(掌督导耕耘),苑啬夫(掌监护山林水面),厩啬夫(掌督导牛马牲畜之繁殖养育)。 
  其四,乡官系统:最基层的三级民治——乡、亭、里。 
  这个最基层的治民系统,当从最下说起。据《汉书·百官公卿表》记载,秦时一县,土地大体在方百里上下,人口众多的县地面稍小,人口稀少者则地广。但总体说来,都比后世的县要大得多。为此,县以下分三级治理: 
  最下施治单元为里,大体相当于后世的村。里设里正一人,统掌行法施政。里正之下,设里宰一人(掌均平分肉),里监门一人(护卫里正),伍老(掌五家行法连坐事,多少以里辖民户数目而定)。 
  十里为一亭,设亭长一人,统管全亭施政到民;亭有吏员四人:亭父(掌亭所开闭扫除杂务,亦称亭卒),求盗(掌亭内治安,亦为亭卒之一,若后世捕快),田典(掌督察民户耕耘),牛长(掌每年四次督察耕牛,并赛牛赏功事)。不久之后,列位看官将遇到掀起天下大波澜的一个著名亭长——刘邦。 
  十亭组成一乡。乡官,以三老为最尊。所谓三老,本指上寿(百二十岁)、中寿(百岁)、下寿(八十岁)三种老人。作为帝国施治的乡三老,大体是八十岁上下的三位老人,执掌民风民俗教化,以利法令推行,是以列位乡官之首。乡政的真正施治官吏,是有秩(总掌乡政)、啬夫(掌听讼、赋税)、游徼(掌捕盗)。 
  如上四大系统,非但在战国末世堪称宏大奇迹,即或在今日看去,也渗透着浓郁的系统管理思维。帝国对施政系统的四层级分割——国、郡、县、乡,两千余年后仍被看作国家治理的黄金分割法则,以至在整个人类世界都成为国家治理的通行划分。那时候,已经开始衰落的西方的古希腊还是城邦制,不知大国系统为何物;罗马帝国还在萌发阶段,更不知千里万里的大国为何物;世界其他地区的族群,也没有涌现任何一个具有如此规模的国家,当然更谈不上有宏大的国家治理思维。也就是说,秦帝国在人类历史上第一次开创了宏大的国家行政系统,而且一次到位,具有后人无法触动其根基的科学性。如此宏大的文明视野,如此深远的历史洞察,不能不令人叹为观止。后人尚且如此,已经习惯了施治松散的战国人民,如何不感到惊心动魄的新潮扑面而来? 
  然则,老百姓更看重效用。在士人世族对新官制的一片惊叹之中,天下黔首却更多地关注着皇帝对新朝官员的发布。毕竟,只有具体的主政官员,对老百姓才有着直接的利害。果然,新官制诏书颁行旬日之后,皇帝的第一道拜官诏书跟着颁行了。皇帝诏书拜定的中央高官是: 
  三公:左丞相   李斯  右丞相 冯去疾 
     太尉    王贲 
     御史大夫  冯劫 
  九卿:廷尉    姚贾 
     治粟内史  郑国 
     典客    顿弱 
     郎中令   蒙毅 
     奉常    胡毋敬 
     少府    章邯 
     太仆    马兴 
     宗正    嬴腾 
     卫尉    杨端和 
  武职:大将军   王翦 
     大将军   蒙恬 
     陇西将军  李信 
     九原将军  辛胜 
     南海将军  赵佗 
     闽越将军  任嚣 
  少傅    孔鲋(文散官) 
  博士仆射  周青臣(文散官) 
  拜官诏书颁行之日,天下激起了更大的议论风潮。 
  虽说郡守县令的任职还没有发布,然仅仅是中央国府的重臣,已经使天下臣民瞠目结舌了。议论蜂起,民众最不可思议的竟都是有关皇帝的事。一则,如此多的煌煌要职,竟没有一个皇族子弟,奇也哉!当然,那个宗正嬴腾是不作数的,那是执掌皇族事务的官员,自然得是皇族了。二则,皇帝即位大典时没有册封皇后,这次大拜官还没有册封皇后,奇也哉!天子不立后,不明正妻之位,奇也哉!三则,皇帝大典没立太子,这次大拜官也没立太子。分明皇帝有二十余个皇子,不立太子,奇也哉!纷纷称奇之余,有人便盛赞皇帝大公天下,实在是亘古未闻的圣明天子。中有好事者,仿效官府考功之法,将多年来皇帝所做的大事一一按照年月日排列,结果是大为惊愕——皇帝的大事件件相连,闲暇空隙比老百姓还少!于是,市井之徒惊叹:“皇帝连放屁的空都没有!”议论流播,边远郡县的民众想起既往官府对秦国秦王的讥讽咒骂,更是感慨万千,说皇帝忙得连自家的事都顾不得想了,这样的皇帝想叫他学学桀纣只怕都难,骂人家未免太刻薄了。 
  议论激荡之中,咸阳传出了博士淳于越最为响亮的非议之辞:“嗟乎!今皇帝有海内,而子弟为匹夫,岂能长治久安哉!”此话传之咸阳,传之天下,六国老世族们无不纷纷称快,一时争相传诵。黔首庶民则相反,轻蔑地不予理睬,反倒是万岁声弥漫了天下城乡。各郡县纷纷上书奏报:“民多以为大圣作治,建定法度,显著纲纪,大矣哉!”“天下咸伏,男乐其畴,女修其业,事各有序,莫不安所!” 
  百余年后,西汉贾谊的《过秦论》坦率地记述了帝国初期的蓬勃局面,其云:“秦并海内,兼诸侯,南面称帝,以养四海。天下之士,斐然向风。若是者何也?曰:近古无王者久矣!周室卑微,五霸既没,令不行于天下,是以诸侯力政,兵革不休。今秦南面而王,是上有天子也。既元元之民冀得安其性命,莫不虚心而仰上。”西汉名士严安亦云:“元元黎民得免于战国,逢明天子,人人自以为更生。”亘古以来,民众人人自以为重活了一回,这样的盛世能有几次? 
  官制诏书与拜官诏书颁行后的一个月里,中央最要害的三公九卿共十二官府便全部整合完毕了。各自开府的三公官署最先就绪。丞相府以原王绾的丞相府邸为根基,房屋扩大了许多,吏员增加了将近百人。太尉府以原国尉府为根基,房屋未增一间,只增加了许多熟悉军政的文吏。御史大夫是新创大府,一时没有合适的足供开府的大官邸。王贲飞书与老父亲会商,王翦立即从南海向皇帝上书,自请将原来的上将军府邸划作御史大夫府。嬴政立即允准,并下令郎中令蒙毅为王翦新起一座家居府邸。 
  与此同时,李斯、冯去疾的丞相府与冯劫的御史大夫府,已经将解决三十六郡郡守与一千余县令的应对方略拟定好了。其时郡县初设,新郡老郡新县老县相交错,官吏更是良莠不齐。除了秦国老郡,新郡多为假郡守(代理),诸多边陲新郡还没有郡守,县令缺额更是达到六成。这些郡县的政事,都由秦军驻守将军兼政署理着,亟待纳入正轨。 
  左相李斯通盘筹划,拟定了一个“因地任官”的总体方略,分为三种情形分别解决:其一,东南边地五郡之郡守县令,由大将军王翦统筹决之,后报丞相府并皇帝认可;其二,西北边地五郡之郡守县令,由上将军蒙恬并陇西将军李信统筹决之;其三,一统之前由秦王确认的老十郡郡守不变,其辖下所缺县令,由郡守举荐,奏报皇帝确认;其四,其余十六郡之郡守县令,由丞相府拟定人选,奏报皇帝确认。在方略拟定之后,李斯特意亲笔附言:“天下初定,官吏珍稀。欲决施政之难,臣敢请两策:一则甄别六国旧吏,择其能事而无大瑕疵者放手用之;二则下诏各郡县招募游学之士,入郡县为吏,后报御史大夫府核定。” 
  嬴政当即批下:“可。”并又增加了一则用人之路,“诸功臣子弟,择其能者,亦可先假郡守县令,待其政绩彰显,朕行拜官。” 
  皇帝开此一路,李斯却有些为难了。毕竟,郡守县令都是独当一面的治民重臣,依据不得世袭的秦法,功臣子弟若本人没有功绩,则依然布衣之身,是做不得如此显要职官的。如今皇帝特许以“假”职(代理)试用功臣子弟,不失为救急之法。然则

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