第二次世界大战大全史:四国对德国和奥地利的管理1945－1946年-第32章
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廾鄣牧⒊。加锌赡芏哉飧龌方谥械哪骋坏闶┘佑行У挠跋臁５鹿木橐裁挥胁档拐庖坏悖蛭�186 实行更多的改革之所以失败，可能正是由于所作的努力维持得不够长久。
英国人和美国人的出发点包含在波茨坦协定第二节第九段中，要求把行政引向“分散政治结构及发展地方职责”；两个占领区的主要不同之处在于向更高一级前进的速度以及留给德国人责任的大小。如前所述，英国人和美国人的最终目标都是要创立一个生气勃勃的由地方参与的自治政府的传统，这个自治政府既要训练在更高一级活动的政治家，还要提供一个核心，抵制任何有独裁意向的中央政府。问题是怎样在可资利用的短时间内去创立这种传统。为此，英国人希望使地方议会在进入更高一级以前应尽可能长时间地独立活动；美国人却认为要容许自治政府很快地走完各个阶段，以便德国人在外国监护人的督察下能有最大限度的实践。英国人希望把他们本身发展的初期阶段曾经历过几个世纪的进程压缩成几个月；美国人则指望通过几年的反复试验就足以把民主政府的本能培养起来。英国的计划制订者有意避免把任何完全类似英国体制的东西强加于人。“我们坚持保留德国体制中一切我们认为能够按照民主原则发挥作用的东西……但我们要反复灌输英国地方政府的精神。”美国人倾向于把更多的责任留给德国人去制订计划，只是在那些计划未能体现他们（象英国人那样）认为是要点的时候才感到失望。法国人尽管在国内政治方面受地方问题的影响，但为安全着想，与其说要建立强有力的地方传统，倒不如说要避免产生任何强有力的中央政府：他们的主要目的与其说是要在州政府和地方议会之间建立任何特殊的均衡关系，不如说是要阻止把大量权力授给州一级以上的政府。在俄国人中间，为了安全考虑，需要分散权力，却因为实行计划经济需要进行中央控制，这一愿望被抵消了。各个占领国都不免倾向于认为，解决德国困难的办法，在于引进对其本身的体系来说最有价值的东西。
美国人早在1945年7 月就开始在镇（最小的行政区）、市和乡村区（大体上相当于英国的郡一级的市和乡村区）建立他们所精选的议会，英国人在9 月也照此办理。美国人的仓促行事不是完全出于原则上的考虑：187 如果德国人要学可民主方法，我认为最好的办法是迅速从地方一级开始。而且，这将有助于我们大量减少军政府所需人员的数目。由于那么多的军官在最近几个月要返回美国去，我们即使有一个有力的补充人员计划，也肯定不能为许多地方支队提供合格人员。况且，在我们任命的官员由德国人选举的人员替换之前，我们简直不能撤走地方支队。但是，并不是出于提供人员的考虑才使克莱写信给他手下的另一个军官说：“及早进行选举是美国的信条”（他特别在“信条”下面划了很粗的底线）。他把部下的疑虑撇开不管，那么固执地坚持要贯彻这个政策：美占区镇一级的选举在1946年1 月20日至27日举行，乡村区选举在4 月28日举行，市选举在5 月26日举行。于是，除了州以下的公安支队以外，所有军事管制政府的官员都陆续撤走了。英国人对选举的问题并未给予同样的重视。在为指定的议会（到1946年4 月他们已建立了八千一百个这样的议会）挑选成员时，他们试图把发言权给予为纳粹主义所不容的届民中的所有重要阶层，并把在德国正常条件下不打算从事这种活动的男人和更多的妇女安排到地方政府中去。据认为，如果给予这些机构稍长一些时间去取得处理自己事务的经验，那是不会有害的。因此，到1946年9 —10月间，英占区才举行了第一次选举。这次选举为下述两方面铺平了道路，一是从较低级的人员中迅速裁减英国人员，二是代之以单一的县级驻扎宫，他们在占领后期是要成为领导人物的。
举行选举的一个必要的准备工作是颁布修改过的地方自治条例（镇法令），规定地方自治单位如何组织，投票如何进行。为此，美国人在1945年9 月和11月先后向德国的州政府发出指示，命令他们准备必要的立法，规定应该遵循的一般方针；这些一经拟就，须经美国人批准。这个方法收到了缩小州和州之间差异的效果。英国人成立了一个精心挑选的十七人咨询委员会；在这个委员会的协助下，他们制订了如1946年4 月的第二十一号法令之类的法规，向全占领区颁布。没有打算把这些法规在各占领区之间进行协调，或者把它们提交盟国管制委员会；他们有意识地欢迎地区之间存在的差异，因为这样有助于分散权力。188 英国法令的第一个特征是有关市长的地位。按照传统，德国的市长既是地方议会的首脑，又是它的主要行政官员；通常由人民投票直接或间接选出，任期十二年。在此期间，他可以受到指责，但本能撤换。他经常直接接受中央政府（他也是其中的一个官员）的命令，而不需要向他的议会打招呼。英国人所坚持的主要改革是把他的立法职能同行政职能分开，而把后者委托给一个称为“市政秘书（市长官）”的新官员去执行；这样，就在实际上回到了拿破仑和冯·斯泰因改革以前德国通行的体制。这个改革把德国市长降低到英国市长的地位，这样的市长与其说是一个专职的行政长官，不如说是一个普通老百姓，这一改革背后的意图是要表明：制订政策的责任在于由选举产生的议会；同时强调：行政长官只是议会的仆人，依靠议会信誉进行工作。法令还规定：议会每年应有三分之一的成员退职，并应举行新的选举。乡村区也坚持实行了同样的分权，在那里，议会主席的行政职能交给一位首席县长官去执行。mpanel（1）；
这些改革在德国人中是不得人心的，他们对这个新体制感到生疏。批评的理由是：最大的问题之一是要物色足够的能胜任愉快的非纳粹分子来管理国家，而需要填补的职位倍增，更额外地大大增加了问题的复杂性。德国人还拒不相信，一个富有聪明才智的人在面对是和非的抉择时，能够假装成不偏不倚和缺乏主见：他们甚至认为不赞同一个政党的政策，而又愿意效忠，是软弱和不真诚的表现，而且，他们相信，政策必须出自专家，因为只有专家才具备必要的知识；他们认为，相应地调整专家的权力和地位才是比较现实的做法。在石勒苏益格… 荷尔斯泰因，德国人获得修改体制的自由后，就立即把体制修改了；1950年，他们重新采用了“委员会宪法”（参议会宪法），其中规定：议会选出一个执行委员会，由专职的和非专职的委员组成；并由一位专职市长担任主席。然而，在北莱茵… 威斯特伐利亚，1952年的镇法令实质上还保留了英国体制的主要特征。
在美占区，做法并不是千篇一律的。市长有时需要由议会任命，有时则由人民投票选出。没有打算分割他189 的职能。但是美国当局坚持：如果他是由议会间接任命的，他的任期只应为二年；而且，现在又有一种随之而来的趋势：即使是由人民投票选出的，任期也要缩短。
第二个重要的改革是关于投票的方法，人们普遍感到；在魏玛宪法下，各级政府的比例代表制被强调得过分了；据认为，这样做鼓励了分裂的小党派，使联合成为不可避免，使投票与其说为了一个名额，不如说为了一张名单，从而取消了投票人和代表之间的个人关系，因此，各级政府也就遭到了削弱。英国人迫切希望引进他们的以简单多数票选举的一人选区制度，但是，咨询委员会的德国人担心：在某些情况下，这样做可能使得反对党总是得不到足够的选票以获得一个席位。因此，经过长时间的讨论之后，决定只有百分之六十的席位按这种方式去填补。如果获胜者以绝对多数压倒所有其他的候选人，构成这一多数的逸票就集中记在他的党的帐上。如果没有赢得绝对多数，落选者的票数总和与获胜者的票数之间的差额按所得票数比例在竞选失败的政党中进行分配。这样一来，从各个选区得到的选票就好加在一起集中分配给各个党，而统筹分配的相对数字就决定了每个党可摊到的其余百分之四十席位的份额。这就保证了少数党也可有一些代表，并给了所有党派一个机会，甚至在没有被直接选上的地方也可向议会提供具备特殊资格的人员。也许有人怀疑：这样做也给一定数量的政治交易开了方便之门。这个制度有它的优点，因而在1952年的选举中，北莱茵… 成斯特代利亚州仍保留使用。然而，下萨克森州则放弃了这个制度，采用一种直截了当的多数票选举制度。
在美占区，美国官员决定对选举方法不表示意见，而让德国人自行选择；1946年的地方选举中使用了比例代表制，但德国人已在口头上表示反对，因而后来采用时有所修改。例如，在黑森，一个党至少要得到总票数的百分之五，否则就无法取得任何席位；而在符腾堡… 巴登和巴伐利亚，至少要在一个地区获得总票数的百分之十。
在法占区，地方政府的形式已由占领当局在1946年6 月至9 月间颁布的条例规定下来。在镇和市，他们试图引进他们的有关选举市长和助理的制度，即由地方议会从自己的成员中选出；然而，乡村区的区长仍然是任命的国家官员。法占区的各个州一有机会就回复到采用传统的制度。1946年夏天首次举行了地方选举。
俄国人除了废除纳粹的法律之外，出人意料地很少干预德国人关于地方政府的安排。如果说，这并不是他们想要表示宽宏大量的结果，那也许是出于这样一种想法，即重要的是保证把可靠的人安插到关键位置上，而要达到这个目的，通过一个主张独裁的党组织或借助于宪法改革都是可行的。1945年夏天建立了指定的议会；1946年1 月举行了县镇级的市长选举。俄国人撤销了普鲁士行政上介于县和省之间的中间一级管辖区；而在西部，这种管辖区却被保留了。
西方盟国所热切关注的一个问题是分散德国警察部队。这多少是出于安全的考虑；据认为，若干分散的由地方控制的警察部队被用作影子军队的可能性要小得多。而且，对于一个妄图做独裁者的人来说，如果他不能抓住一个神经中枢，而要去控制若干支部队，那他所遇到的障碍将会更大。但是，若与把警察作为敌对权力的大陆传统相比较，盎格鲁撒克逊人是以警察作为公民的朋友而享有盛名的，这又主要归因于地方的自治和控制。同样的考虑使得一些人坚持剥夺警察的武器（即使只是用来射击在某些乡村地区糟塌庄稼的野猪）。尽管为了推行这两项改革煞费苦心，却没有一项能坚持下来。在战后德国的混乱情况下，人们很快发觉有必要允许警察使用卡宾枪，即使不是正规地携带；而且，近年来还可看到一种稳步发展的趋势，要把地方部队在州的基础上重新统一起来，盟国对此几乎一点也不表示抗议。在俄占区，从来不想做这种事，相反，在1947年初设立了一个特殊的中央行政机构来控制警察。
作为战争的结果，把也许是最永久性的改革引进德国行政机构的是在州一级发生的，就是说使国家成为一个由大小约略相等的各州所组成的联邦。虽然各州人口多至一千二百万，少至五十万，却没有一个州具有普鲁士迄今保持的那种优势地位。这个州之被废除主要为了缩小军事影响，却为德国史无前例地进行更加合理的再划分开辟了道路。再说盟国管制委员会，它并不进行指导，而仅仅在各占领区独立采取的行动上盖章而已。到1947年2 月25日通过正式撤销普鲁士的第四十六号法令的时候，所有新建的州在几个月之前就已诞生了。
给予这些州的自治权的大小，在各个占领区是不一样的。总的来说、理论上的设想在实践中已作了相当大的修正，这是因为占领国鉴于经济情况而不得不实行集中控制。如果法国人和美国人在分散权力方面走得最远的话，那么，所有四个占领国的目的都是要用人为的办法去剥夺中央政府的权力。因为，其所以强调要有一个联邦宪法，是出于这样一个信念：象德国这样一个国家，如果存在一个高度集中的政府，就会变得不适当地强大，从而走向侵略，但是，一个联邦通常是由一些独立的州组成的，这些州感到有共同行动的必要但又不放心无保留地放弃各自的特性。然而在德国，一个联邦国家却是通过分割一个一直在稳步走向统一的国家而建立起来的�
