硕士学位--公共管理精品课-第27章
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（1）行政合同有利于更好地实现国家行政目标，有利于避免互相扯皮、推诿，杜绝不负责任的官僚主义作风。行政合同是行政主体为实现国家行政目标而采用的一种行为方式，因而行政合同的一方当事人行政主体，在行政合同的订立或履行过程中，始终起着主导作用。在行政合同的履行过程中。行政主体可以根据具体情况的变化而单方面地修改、中止甚至解除合同，以保障公共利益即行政目标的实现，而行政合同相对一方当事人的契约自由权就要受到相应的限制。虽然行政合同中存在着行政主体和相对一方当事人之间的地位上的不平等，但是，订立行政合同可以使行政主体和相对人的权利义务相对确定和明晰，合同内容对当事人双方均是一种限制和制约。因而，行政主体虽然享有行政优益权，但其行为必须受合同规定的制约。给相对人带来损害或损失，行政主体应该给相对人以相应的赔偿或补偿。
（2）行政合同有利于行政相对人更好地发挥积极『性』和创造『性』。在文化、科研、教育、资源开发以及环保。给付行政等领域，用简单、强硬的行政命令手段，往往难以达到理想的行政目标。采取行政合同的方式，既便于实现行政目的，又保留了制裁对方违约行为的权利，可以避免相对人不负责任、不认真履行合同的弊端，而其优惠待遇等一系列利益机制，可以激励相对人充分发挥其主观能动『性』和最大的创造『性』。正确运用行政合同，可以保证行政权的正确运用和充分发挥行政相对人的积极『性』和创造『性』。
（3）行政合同可以使合同争议投诉有门，解决有据。如果在履行行政合同中发生争议，当事人可以据此向人民法院提起诉讼，寻求法律保护或救济。
此外，由于行政合同中往往伴随着对相对一方当事人的极大的利益机制，在竞争激烈的现代国家中，谁能成为行政合同的相对一方当事人，往往就意味着其将在竞争大『潮』中脱颖而出，至少意味着其社会地位和经济地位在一定程度上获得了保障。因此，在行政合同领域最容易产生腐败。鉴于此，如何抑制行政合同的负面作用，是各国行政法学所面临的现代课题之一。
六、行政指导
行政指导，是指国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制手段获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。
1。行政指导的方式和类型
行政指导，通常采用说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等非强制『性』手段和方法。
依其作用，行政指导一般可以分为助成『性』行政指导、规制『性』行政指导和调整『性』行政指导三大类。
（1）助成『性』行政指导，是为相对人即公民、法人和其他组织出主意的行政指导，故又称为出主意的行政指导。对于助成『性』行政指导，只要相对人提出申请，行政机关如没有正当理由，一般不得拒绝。
（2）规制『性』行政指导，是指为了维持和增进公共利益，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。
（3）调整『性』行政指导，是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导。此种行政指导，以行政机关在法律上对当事人某方或双方有一定的权限为基础。
2。行政指导的特征
根据行政指导的定义，行政指导具有以下特征：
（1）非强制『性』。一般说来，行政管理相对人对于行政指导，没有必须服从的义务。相对人认为行政指导合情合理，便服从之；反之，认为行政指导有悖于情理，也可以不服从，行政机关不得加以强制。
（2）事实行为『性』。行政指导不具有强制『性』，行政机关和相对人之间不产生任何法律意义上的权利义务关系，发生任何法律效果。当然，根据法律规定，行政指导有时也产生一定的法律效果。当法律规定实行一定的权力限制之前必须采取行政指导时，行政指导便作为权力限制的事前程序，产生行政程序上的效果。
（3）能动『性』。行政指导是行政机关指导相对人采取或不采取某种行为的活动，具有积极的能动作用，既可以基于相对人的申请作出，也可以由行政机关根据形势的需要能动地实施。
（4）行政机关的优越『性』。任何类型的行政指导关系的形成，均依赖于情报、知识和观念等，而相对人在这些方面明显处于劣势。行政指导关系中行政机关的优越地位，是以事实上确保该行政指导实效『性』的法律＿上的权限为背景的。
3。社会主义市场经济与行政指导
我们可以从以下两个方面来分析社会主义市场经济与行政指导的关系。
（1）市场经济条件下行政指导的必要『性』。社会主义市场经济，是『政府』在尊重市场规律的同时，对经济予以适当干预和控制的混合经济。不过，『政府』的干预和控制，不再是依靠指令『性』计划，而主要运用指导『性』计划。通过指导『性』计划，在引导和共同磋商的基础上，使国家的总体计划和企业的自主安排有机地衔接起来。另一方面，企业要在激烈竞争的社会环境中求生存，必然自觉自愿地创造『性』地贯彻指导『性』计划。在这种关系中，国家行政指导的正确运用，既可以实现国家的宏观调控，又可以达到搞活经济的目的，使全社会经济活动健康发展。
（2）我国行政指导的政策基础和法律依据。我国在政治，经济和社会生活方面，早已存在大量的行政指导，〃从群众中来，到群众中去〃，是中国『共产』党一贯倡导和诚实履行的工作方法。党和『政府』在管理国家事务中，强调从实际出发，实事求是。注重调查研究，并通过先行试点，分类指导，总结推广等步骤来推动各项工作。
4。行政指导的积极作用与消极作用
行政指导作为一种行政机关指导相对人采取或不采取某种行为的活动，具有积极的能动作用。
（1）行政指导的积极作用
1弥补作用。从理论上讲，行政指导在法律上不具有强制力，是一种事实行为。尽管行政指导中也存在着根据规定实施的情形，但大多数行政指导是在没有明确的法律依据的情况，由行政机关依据其适当判断而随时付诸实施的。
2规范、调整作用。行政指导可以对危害公共利益或妨害公共秩序的行为加以规范，防患于未然。当企业相互问或企业与居民之间发生的利害冲突有可能影响经济和社会秩序，或影响公共福利的实现时，行政机关可以通过行政指导，使双方互让、协作，化解对立和矛盾。
3引导、帮助、促进的作用。行政机关通过一定的政策或计划，其本身对相对人具有较大的引导作用。行政指导的实施，有利于帮助、促进和保护相对人的利益，从而使经济、科技、社会向正确、先进的方向发展。
（2）行政指导的消极作用
行政指导存在的消极作用大致可以归纳为：1削弱企业自身的责任意识，甚至削弱行业的自治能力；2行政指导的科学『性』有待提高；3有时可能违背以消费者为核心的公众利益；4行政指导中有时会介入不合理的政治因素；5行政指导的责任往往难以明确。
最后一点是行政法学者最为关注的一个问题。特别是法定外的行政指导，由于不受法的制约，完全依据行政机关的判断，有时难以明确责任的所在，有时甚至因行政机关的专横而导致损害相对人权利和利益的结果发生。
七、行政程序法
行政程序法是指调整和规范行政主体作出行政行为的过程、步骤和方式的法律规范的总称，它是行政程序法制化的结果。
1。行政程序法的特征
行政程序法具有以下特征：
（1）行政法的调整对象是行政主体的行政行为。
行政行为是相对于立法行为和司法行为而言的。立法行为由宪法、立法法、组织法和立法机关的议事规程，司法行为由各种诉讼法规范，行政行为则由行政程序法规范。行政主体的行使行政权，作出行政行为必须遵循行政程序法。
（2）行政程序法的内容是规范行政行为的方式、步骤、顺序和时间等。
行政程序法是规范行政主体作出行政行为时所应遵循的程序『性』要求。一般来讲，行政主体有无作出该行政行为的权限及该行政行为的具体内容如何，由行政实体法规定，而如何实施该行政行为则由行政程序法规定。
（3）行政法是关于行政行为程序的所有法律规范的总称。行政程序法分形式意义的行政程序法和实质意义的行政程序法。形式意义的程序法是指完整而统一的行政程序法典，如美国、德国和日本等国的行政程序法典。实质意义的程序法是指所有有关行政程序的法律规范的总和，它不仅包括形式意义上的行政程序法典，而且还包括各种行政法律、法规和规章中涉及行政的法律规范。
2。行政程序法的作用
行政程序法作为一种行政程序法制化的结果。具有以下三个方面的作用：
（1）规范行政主体的行政行为
依法行政的原则要求行政主体实施行政行为的活动必须依照法律规定进行，不仅要符合行政实体法的规定，而且还要符合行政程序法的规定。行政程序法正是通过以法定形式设置各种程序规则来规范行政行为的实施，控制行政权力的运行，防止行政主体滥用权力，保障行政行为的公正、准确。
（2）提高行政主体的行政效率
由于行政事务涉及社会公益，很多情况下还具有紧急『性』，因此行政行为不仅要求公正、准确，而且在很大程度上还要求效率。因此，如何恰当地选择行为方式，合理地安排行为步骤，以保证行政行为的快捷、迅速、及时，亦是行政程序法要解决的重要问题。制定科学合理的行政程序法对保障行政行为顺利进行，提高行政效率具有重要作用。
（3）保护行政相对人的合法权益
在行政实体法律关系中，行政主体和相对人权利义务设置的不对等『性』，易使相对人权益受到行政主体违法行为的侵犯。为避免或减少行政侵权行为，行政程序法通讨设置各种事先或事后的程序控制和规范行政行为，保护相对人的合法权益。
3。行政程序法的基本原则
行政程序法的基本原则，是指导行政程序立法及行政执法，并贯穿于所有行政程序具体规范之中的基本准则。
（1）程序法定原则
行政程序法定原则是指行政主体实施行政行为的主要步骤和方法必须以法律，法规规定，行政主体实施涉及相对人重要权益的行为均必须遵循法定程序。程序法定原则是行政合法『性』原则在行政程序领域内的具体体现，它是行政法的最基本原则。
（2）程序公正原则
程序正原则是指行政主体在实施行政行为时应程序上平等地对待各方当事人，避免和排除各种可能导致不平等或不公正的因素。法律的公正只有通过公正的程序才能得到真正的实现。
（3）程序公开原则
程序公开原则是指行政主体在作出行政行为的过程中，应在程序上确保行政相对人有了解并参与与之相关的行政行为的权利。公开化是现代民主对行政的重要要求，程序公开原则正是『政府』活动公开化在行政程序上的具体体现，也是公民参政权的延伸。它对于保证行政权的合法公正行使，保护相对人的合法权益，及提高『政府』工作的透明度和公民对『政府』的信任度都有积极意义。
（4）效率原则
效率原则是指行政程序的制定与执行应以有利于提高行政效率为目标。行政�
