"9·11"委员会报告-第72章
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第十一章 先见之明和后见之明管理（3）
机构管理
除了联络国内外机构和根据情报筹划这些日复一日的任务之外，挑战还包括与政府最高领导人怎样设定重点工作和怎样分配与资源有关的更广范围的管理问题。通过对中央情报局的审查来阐明存在的问题，还是很有用的。因为，在“9·11”事件之前，此机构在政府的反恐行动中发挥着如此重要的作用。
1998年12月4日，中央情报局局长特尼特向中央情报局的几个官员们和情报部门代表签发了一项指示；称：“我们在进行一场战争，我并不希望中央情报局的资源或人力在此战争中被闲置。”备忘录对动员中央情报局或情报部门几乎没有产生整体上的影响。
备忘录仅仅是写给中央情报局的官员们和情报管理部门代表琼·戴姆普塞的。她取消秘密行动方案后，将备忘录传真给主要的情报机构领导们。只那么一小部分人收到了这份备忘录。国家安全部当时的局长肯尼思·米尼汉将军认为，备忘录只适用于中央情报局而不适用于国家安全部，因为没有人告诉他国家安全部有任何缺点。从他们那一方说，中央情报局的官员们认为备忘录是写给其他情报部门的，因为他们自己已经尽力而为了，并相信其他情报部门需要尽职。
这件事情显示出中央情报局局长的职权在对情报部门的指挥和对重点工作的安排上的一些局限，特别在对国防部内的情报部门上。中央情报局局长只能指导而不能控制各情报机构。他没有收到情报机构活动的拨款款项，因此，没有掌握他们的财源。他几乎不了解他们是怎样花费资金的。国会试图增强中央情报局局长的权力，在1996年新设了一个负责情报部门管理的中央情报局副局长职位，并增设一些中央情报局局长助手职位进行情报的收集、分析、生成和管理。但是，这些职位的权力是有限的，也还没有达成明确的管理中心的共识。
在“9·11”事件之前，中央情报局局长没有为对伊斯兰恐怖主义开战而制定一个管理战略。这样的管理战略将确定情报部门为一场这样的战争，在语言训练、收集系统和分析人员各方面必须具备怎样的能力。这样的管理战略必然会越过反恐中心扩展到显然与反恐这一目标相联系的、专门人员的培养和行动支持等方面，还会细化所计划的、要具备和实现这些能力所必需的开支和组织上的变革。
中央情报局局长特尼特和他的行动副局长告诉我们，他们确实有开展反恐战争的管理战略。该战略将重建中央情报局。他们说，中央情报局整体上由于先前的预算限制而极大地受损，亟须修复包括全体成员在内的工作能力。另外，这一方法将把外界的对打击恐怖主义的巨大支持，引导为对全面增加反恐经费的支持。确实，尽管其他许多部门的开支都被削减了，反恐中心的预算却没有被削减。通过恢复对中央情报局整体的财政支持，情况会全面改观。他们还强调了反恐中心或海外工作基地在反恐战争中增强的能力与改进中央情报局各个部门的协同作用。
正如一些官员们向我们指出的那样，这种管理方法存在着折衷。为了即刻进行重塑，最需要优先处理的事情可能得不到其所需要的最大支持。此外，这种方法试图把外界对打击恐怖主义的强大支持引向对全面增加经费的支持。反恐议程的拥护者们对这种方法的反应可能是更不愿给予经费支持，不如提供给反恐议程的拥护者们一份具有说服力的反恐预算方案，他们反倒可能愿意这样做。同样，中央情报局局长的管理方法也主要集中在中央情报局方面。
因为缺少反恐战争的管理战略和了解各部门经费使用的方法，中央情报局局长特尼特和他的助手们很难为反恐战争制定一份总的情报部门预算。
收集国内恐怖主义情报的职责只属于联邦调查局。但是在几乎整个克林顿政府时期，联邦调查局局长和总统之间几乎不存在联系。联邦调查局局长并不与总统直接沟通。他的主要职员们同国家安全委员会和其他国家安全部门也几乎没有什么信息上的共享。结果，在反恐努力中一个至关重要的工作关系被切断了。
第十一章 先见之明和后见之明管理（4）
千年特例
在结束我们的叙述之前，我们要提示和解释一下，曾有一段时期——在千年之交前的1999年12月的最后几个星期，政府总体上似乎在对付恐怖主义行动中步调一致。
在1999年12月和2000年1月初那段时间，关于恐怖主义的信息广泛流传，且内容丰富。来自联邦调查局的信息流特别出色，因为其他时间联邦调查局内几乎不存在共享的信息；来自情报部门的信息流也特别出色，因为其中一些传达给了官员们——当地的机场负责人和当地的警察部门，他们此前没有看到过这些信息，并且如果当时没看到这些信息的话，他们此后在“9·11”袭击之前再也不会看到了。此外，恐怖分子袭击在美国要比在国外能更多地引起行政部门高层官员和国会上下两院领导人的频繁关注。
为什么是这样呢？最明显的答案是，因为每个人都站在新千年的门槛上；而且随时可能发生电脑编程故障（“千年虫”）、删除记录、关闭电力和通讯线路及其他事情，扰乱日常生活。当时，约旦政府逮捕了16名“基地”组织的恐怖分子，他们正策划在约旦制造一系列爆炸事件。约旦关押的人员中还包括两名美国公民。不久，一个警觉的海关官员抓住了阿哈迈德·雷萨姆，他携带着爆炸物经过加拿大国境，明显企图轰炸洛杉矶机场。据发现，他在国境的两边都有同伙。
这些都不属于在高度机密的每日情报或者联邦调查局会谈备忘录上的事件。这些信息刊载在各大报纸上，并且在电视新闻联播上也很突出。虽然约旦逮捕事件只出现在《纽约时报》的第13版上，但是每个晚间新闻播报都专题报道了这一事件。逮捕雷萨姆的报道出现在头版上，并且对原事件以及后续事件的报道主导电视新闻长达一星期。联邦调查局各地的实地办公室接到忧虑的公民们打来的电话不计其数。每当司法部、联邦航空管理局、地方警察署和各大机场的负责人们出现在公众面前时，总是被新闻记者们围个水泄不通。
在千年警报之后，政府放松了警惕。反恐又恢复成为联邦调查局、反恐中心和反恐安全小组的机密禁区。但是经验表明，政府能够调动起来警惕恐怖袭击的发生。其中一个原因是先前存在的对“千年虫”的普遍担忧，另一个至少同等重要的原因恰是共享的信息。每个人不仅知道存在抽象的威胁，而且知道至少一个恐怖分子在美国被逮捕。恐怖主义组织终于浮出水面——比如阿哈迈德·雷萨姆，从佛蒙特到南加利福尼亚州的美国人继续提防着他的同伙。
在2001年夏季，中央情报局局长特尼特、反恐中心和反恐安全小组竭尽全力发出了严正的警报，根据重要情报显示，“基地”组织计划实施一次大的恐怖行动。但是千年现象没有再次出现。联邦调查局实地办公室显然没有看到反常的恐怖分子活动，总部也没有敦促他们努力工作。
从2001年5月到9月11日，报纸或者电视上几乎没有任何报道来强化每个人对恐怖主义的关注。涉及此题材的头版新闻只是报道了东非使馆爆炸案和雷萨姆案件审理终结。所有这些报道都是回顾性的，认为问题得到了圆满解决；报纸末版的通告提到了使馆和国外的军事设施加强了安全防务和政府对去阿拉伯半岛旅行的警告。其余所有的都是机密。
第十二章 要做什么？一个全球性策略对时代挑战的思考（1）
在“9·11”事件发生3年以后，许多美国人依然在思考、谈论在新的时代如何保护我们的国家。全国性的争论在持续。
毋庸置疑，对于美国而言，打击恐怖主义是国家安全方面需要考虑的头等大事。在美国国会的全力支持下，无论是主要的政党、媒体，还是美国人民，都已经发生了这种认识上的转变。
为了维护国家的安全，为了打击恐怖主义，我们国家已经投入了巨大的财力。从2001年“9·11”事件发生之前通过的最后一次预算到目前的2004年财政年度，在防卫（包括花在伊拉克和阿富汗的开支）、本土安全以及国际事务方面，联邦所有的开支飙升了50％多，即由3，540亿美元增长到约5，470亿美元。自朝鲜战争以来，美国在国家安全方面的支出还从未有过这样一种激增。
在美国历史上，此前曾发生过这种情况。美国面临着一种突如其来的危机，并且需要集中全国精力，全力加以应对。汹涌的波涛改变了历史的景观，反思和重新评估的时候到来了。有些计划甚至机构需要撤除，还有些计划或机构需要创造或者重新设计。私营公司及其雇员需要重新在共和政体的框架内界定其与政府之间的关系。
现在到了反思和重新评估的时候，美国应该考虑要做什么，即一种策略的具体形式和目标；同时，美国人也应考虑如何做，即以一种不同的方式来组建他们的政府。
对威胁的解释
在“9·11”事件之后的世界，对于威胁，更多的是根据社会内部的裂痕加以界定，而不是根据领土边界进行界定。从恐怖主义到全球性的疾患或者环境恶化，这些挑战已经变得具有跨国性。这便是21世纪世界政治的特点。
过去常常通过研究外国的边界、掂量对立国家集团以及评价工业实力来考虑国家安全。敌方必须集结大批军队来制造危险。这样的威胁形成缓慢，并且通常是可见的，这是因为，武器需要锻造，军队需要招募，部队需要训练并开拔到位。大国实力强大，也经得起输。因此，这样的威胁是可以阻挡的。
而现在，威胁可以很快形成。像“基地”组织这样的组织，其总部位于地球另一端的某个国家，位于一个穷得连电力、电话都十分匮乏的地方，却能对美国最大的城市策划使用前所未有的破坏性力量予以攻击。
就此而言，“9·11”事件告诉我们，就正如我们重视“在此处”针对美国利益的恐怖主义一样，也应该重视“在别处”针对美国的恐怖主义。基于相同的道理，美国本土本身就是整个行星。
然而，敌人并不仅仅是“恐怖主义”，即一般的邪恶。“恐怖主义”这一措辞模棱两可，使反恐的策略模糊不清。而在历史性的时刻所发生的灾难性的威胁是明确具体的。这种威胁正是由伊斯兰恐怖主义，尤其是本·拉丹的“基地”组织及其分支、意识形态所造成的。
正如我们在第二章中所提到的，乌萨马·本·拉丹以及其他伊斯兰恐怖主义头目利用了长期以来形成的一股伊斯兰势力内部的极端褊狭的传统。这种少数派的传统起码从伊本·泰米亚哈开始，经由瓦哈比教派的创始者以及穆斯林兄弟团到萨伊得·库特伯而形成。这股势力为宗教信仰所激发，政教不分，因而扭曲了政治与宗教的关系。这股势力由本·拉丹强化的不满而得到进一步的培育，并且在整个穆斯林世界都能感受到这种不满——反对美国出兵中东，认为美国执行反阿拉伯和反穆斯林的政策，支持以色列。在本·拉丹和伊斯兰恐怖主义者看来，美国为万恶之源，是“蛇头”，因而必须皈依它或者摧毁它。
对于美国公民而言，没有可以讨价还价或者谈判的余地，因为他们甚至不尊重生命，不存在开展对话的共同基础，因此对其只能予以摧毁或者彻底孤立。
因为穆斯林世界在政治、经济和军事方面落后于西方3个世纪，并且极少数的宽恕或者世俗的穆斯林民主政体为未来提供了可供选择的范式，本·拉丹的教义有了得以接受的群体，它获得了成千上万叛逆的年轻穆斯林人的积极支持，并且在并不积极支持本·拉丹的方法的更大的群体中发生了强烈的共鸣。他们对美国和西方的怨恨极深，甚至一些相对成功的穆斯林国家的领导人也有同样的怨恨。
宽容、法治、政治和经济的开放、向妇女提供更多的机会——这些对策必须来自于穆斯林国家的内部，而美国必须支持这样的发展。
然而，这一过程很可能是以数十年而非数年来计量的。这是一个将会遭到穆斯林国家内部以及攻击美国和其他西方国家的伊斯兰恐怖主义组织的粗暴抵制的过程。美国发现自身已陷入某种文明内部的某种冲突中。这种冲突源于穆斯林世界的特定环境。这样的环境在非穆斯林国家的穆斯林移民社区同样存在。
我们的敌人来自于两方面：一是“基地”组织，这是一个无国界的恐怖主义网络，“9·11”事件是他们制造的；一是在穆斯林世界中一个激进的意识形态运动，它们部分受“基地”组织的启发，在全�
